关于《中华人民共和国立法法（修正草案）》的说明

第十三届全国人民代表大会常务委员会副委员长 王晨

各位代表：

  我受第十三届全国人大常委会委托，作关于《中华人民共和国立法法（修正草案）》的说明。

  一、修改的必要性和重大意义

  立法是国家的重要政治活动，是把党的主张和人民的意志通过法定程序转化为国家意志的过程，关系党和国家事业发展全局。立法法是规范国家立法制度和立法活动、维护社会主义法治统一的基本法律。我国现行立法法是2000年3月九届全国人大三次会议通过的，2015年3月十二届全国人大三次会议作了部分修改。立法法的颁布施行，对完善立法体制机制，健全立法制度，规范立法活动，推动形成和完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，推进全面依法治国，发挥了重要作用。

  党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度，对全面依法治国作出一系列重大部署，推进一系列重大工作，取得历史性成就。习近平总书记深刻阐述全面依法治国一系列重大理论和实践问题，习近平法治思想为新时代全面依法治国、加强和改进立法工作提供了根本遵循。2019年，党的十九届四中全会决定提出，完善立法体制机制，坚持科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量和效率。2021年，党中央首次召开中央人大工作会议，对新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作作出全面部署，明确提出要加快完善中国特色社会主义法律体系、以良法促进发展保障善治等任务要求。2022年10月，党的二十大报告对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系提出新的要求。

  深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想，践行全过程人民民主重大理念，落实党中央重大决策部署，需要认真总结新时代立法工作实践经验，适应统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局新形势新要求，对立法法作出修改完善，进一步健全立法体制机制，规范立法活动，为提高立法质量和效率、加快形成完备的法律规范体系、建设中国特色社会主义法治体系、在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家提供有力制度支撑。

  （一）修改立法法是新时代加强党对立法工作的全面领导，通过法治保证党的路线方针政策和决策部署贯彻执行的必然要求

  党的领导是推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证，是中国特色社会主义法治之魂。做好新时代立法工作，必须坚持党的领导这一最高政治原则。2018年，党中央成立中央全面依法治国委员会，加强党中央对全面依法治国的集中统一领导。2019年《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位。修改立法法，突出立法坚持中国共产党领导，与时俱进完善关于坚持党和国家指导思想的表述，明确建设中国特色社会主义法治体系的战略目标，对于新时代更好推进全面依法治国，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，从法律制度上保证党的路线方针政策和决策部署得到全面贯彻和有效执行，具有重要意义。

  （二）修改立法法是新时代坚持和发展全过程人民民主，通过法治保障人民当家作主的客观要求

  人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。发展全过程人民民主，保障人民当家作主，是党中央明确提出的任务要求。立法制度和立法活动必须坚持以人民为中心，坚持人民主体地位，全面贯彻全过程人民民主重大理念和实践要求，在立法制度上作出相关安排，确保在立法活动和立法工作各个环节都能听到来自人民的声音、都能了解来自基层的情况，积极回应人民群众新要求新期待，站稳人民立场、把握人民愿望、尊重人民创造、集中人民智慧。修改立法法，明确立法坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义，有利于拓展人民群众有序参与立法、表达意愿关切的途径和形式，丰富我国人民当家作主的生动实践，从制度上保证立法为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。

  （三）修改立法法是新时代推进全面依法治国、依宪治国，建设社会主义法治国家的重要举措

  全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是国家治理的一场深刻革命。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕保障和促进社会公平正义，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，推动我国社会主义法治建设发生历史性变革、取得历史性成就。立法是全面依法治国的前提和基础，是建设社会主义法治国家的首要环节。适应国家改革发展的新形势新要求，有必要认真总结新时代立法工作的实践经验，完善我国立法制度机制。修改立法法的一个重要目的，就是根据党中央全面依法治国战略部署，紧紧抓住立法这个关键环节，加强和改进新时代立法工作，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

  党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面贯彻实施宪法摆在全面依法治国的突出位置，推进宪法理论和宪法实践创新，深化了对我国宪法制度建设的规律性认识，采取一系列有力措施加强宪法实施和监督工作，取得重要成果和进展。党的二十大报告强调坚持依法治国首先要坚持依宪治国，要求加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。立法制度是宪法的重要内容之一。宪法对立法体制、立法权限等作出基本规定，立法法以宪法为依据对立法体制、权限、程序和立法监督制度等作出系统化规定，是通过法律实施宪法有关规定的重要体现。修改立法法，总结宪法实施和监督工作的实践经验，明确合宪性审查的环节和要求，用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施，有利于维护宪法权威，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，不断提高依宪治国、依宪执政的能力和水平。

  （四）修改立法法是总结新时代正确处理改革和法治关系的实践经验，更好坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一的现实需要

  改革和法治相辅相成、相伴相生。习近平总书记指出“改革与法治如鸟之两翼、车之两轮”，强调“要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用”。党的十八大以来，全国人大及其常委会积极适应改革开放和经济社会发展需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，加强涉及改革有关法律的立改废释工作，通过“打包”修改、作出授权决定和改革决定等方式及时为推进相关改革提供法律依据，保障党和国家机构改革、经济社会发展各领域重大改革措施顺利实施，形成了一些行之有效的做法和经验。修改立法法，总结实践中立法主动适应改革发展需要的成功经验和有益做法，完善立法引领和推动改革创新的体制机制，有利于更好实现立法决策和改革决策相统一、相衔接，为改革发展提供法治支撑和法治保障，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

  二、修改的指导思想、遵循的原则和工作过程

  修改立法法，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻落实党的二十大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，推进科学立法、民主立法、依法立法，进一步健全立法体制、完善立法程序、规范立法活动、提高立法效能，更好为全面建设社会主义现代化国家提供法治保障。

  修改工作遵循的原则：一是认真贯彻落实中央人大工作会议精神和党中央重大决策部署，加强党对立法工作的全面领导，通过完善立法体制机制保障党的路线方针政策有效实施。二是坚持以人民为中心，坚持和发展全过程人民民主，充分发挥人大的民主民意表达平台载体的功能作用，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，不断拓展和健全人民群众有序参与立法的途径和形式。三是适应新时代新要求，总结吸收立法工作实践经验，坚持问题导向、需求导向，完善立法体制机制、明确相关工作要求。此次修改立法法是部分修改，对确有必要修改的予以修改完善；属于可改可不改的，一般不作修改。四是适应全面深化改革的需要，坚持立法和改革相辅相成、相伴而生、同步推进、内在统一，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。五是遵循宪法的原则和规定，注意处理好与近年来新修改的全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、地方组织法等法律的关系，做好衔接，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。

  以习近平同志为核心的党中央高度重视立法法修改工作。2022年9月，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取审议并原则同意全国人大常委会党组关于立法法修正草案有关问题的请示和汇报，为立法法修改工作提供了重要指导和遵循。

  根据立法工作安排，全国人大常委会法工委于2022年初启动立法法修改工作，经广泛征求各方面意见和认真研究，提出了立法法修正草案。期间主要开展了以下工作：一是深入学习领会习近平法治思想和习近平总书记关于立法工作的重要论述，全面梳理党的十八大以来党中央关于加强和改进立法工作的重大决策部署和工作要求。二是认真梳理近年来全国人大代表、全国政协委员提出的有关议案、建议和提案，组织对修改立法法有关问题开展专题研究。三是多次召开座谈会，听取中央和国家有关部门、全国人大各专门委员会和常委会工作机构、地方人大以及部分专家学者的意见和建议。四是将修正草案印发中央和国家有关部门、全国人大各专门委员会和常委会工作机构、各省（自治区、直辖市）和部分设区的市的人大常委会、基层立法联系点、部分高等院校和研究机构征求意见。五是到部分地方进行专题调研，深入了解近年来地方立法工作的新实践新经验。

  2022年10月，十三届全国人大常委会第三十七次会议对立法法修正草案进行了初次审议。常委会组成人员普遍认为，修正草案深入贯彻落实习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，全面贯彻党的二十大精神、中央人大工作会议精神和党中央重大决策部署，总结吸收新时代立法实践的新经验新成果，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，完善立法的指导思想和原则，健全宪法的实施和监督制度，完善立法权限、程序和备案审查制度，有利于提高立法质量和效率，使法律体系更加科学完备、统一权威，为全面建设社会主义现代化国家提供更加坚实的法治保障。2022年12月，十三届全国人大常委会第三十八次会议对立法法修正草案进行了再次审议，认为修正草案二次审议稿贯彻落实党中央重大决策部署，较好地吸收了常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，已经趋于成熟，决定将立法法修正草案提请十四届全国人大一次会议审议。

  立法法修正草案经十三届全国人大常委会两次会议审议后，先后两次在中国人大网全文公布草案征求社会公众意见。全国人大常委会办公厅将修正草案印发十四届全国人大代表，组织部署全国人大代表研读讨论并征求意见。2023年2月16日，十三届全国人大宪法和法律委员会召开会议，根据全国人大常委会组成人员的审议意见、代表研读讨论中提出的意见和各方面的意见，对立法法修正草案作了进一步修改完善。全国人大宪法和法律委员会认为，经过全国人大常委会两次会议审议、广泛征求意见和多次修改完善，立法法修正草案充分吸收各方面的意见建议，已经比较成熟。据此，形成了提请本次会议审议的《中华人民共和国立法法（修正草案）》。

  三、修正草案的主要内容

  《中华人民共和国立法法（修正草案）》共37条，主要修改内容如下：

  （一）完善立法的指导思想和原则。根据新形势新要求，对立法的指导思想和原则进行充实完善。一是贯彻落实宪法规定和党的二十大精神，根据新时代党的重大理论创新成果，对立法的指导思想与时俱进作了完善，将现行立法法第三条改为两条，明确立法应当坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，推进中国特色社会主义法治体系建设，保障在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家（修正草案第一条）；立法应当坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，贯彻新发展理念，保障以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴（修正草案第一条）。二是完善依宪立法、依法立法的原则，将现行立法法第四条修改为：立法应当符合宪法的规定、原则和精神，依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一、尊严、权威（修正草案第二条）。三是完善民主立法原则，贯彻落实党的二十大精神和全过程人民民主重大理念，在现行立法法第五条中增加一款规定：立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义（修正草案第三条）。四是贯彻党中央关于社会主义核心价值观融入法治建设的部署要求，增加规定：立法应当倡导和弘扬社会主义核心价值观，坚持依法治国和以德治国相结合，铸牢中华民族共同体意识，推动社会主义精神文明建设（修正草案第四条）。五是明确立法决策与改革决策相衔接相统一的原则要求，增加规定：立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用（修正草案第五条）。

  （二）明确合宪性审查相关要求。根据宪法精神和党中央关于推进合宪性审查工作的部署要求，总结近年来的实践经验，一是明确法律案起草和审议过程中的合宪性审查要求，增加规定：法律草案的说明应当包括涉及合宪性问题的相关意见；对法律案中涉及的合宪性问题，宪法和法律委员会应当在修改情况的汇报或者审议结果报告中予以说明（修正草案第十条、第十二条、第十八条）。二是明确备案审查工作中的合宪性审查要求，增加规定：有关国家机关认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例存在合宪性、合法性问题的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求；对存在合宪性、合法性问题的，规定了处理的主体和程序（修正草案第三十条、第三十一条）。此外，落实2018年宪法修正案的有关规定和全国人大常委会有关决定，将现行立法法中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”（修正草案第十条、第十二条、第三十一条、第三十七条第二项）。

  （三）完善立法决策与改革决策相衔接、相统一的制度机制。贯彻党中央要求，总结实践经验，根据有关方面意见，作出如下修改完善：一是完善全国人大及其常委会专属立法权规定，将只能制定法律事项中的“仲裁制度”修改为“仲裁基本制度”（修正草案第七条）。二是根据实践中成熟的经验和做法，对现行立法法第十三条关于授权决定的规定作出完善，明确全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就“特定事项”授权在“规定期限和范围”内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定；同时增加规定：暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定的事项，对实践证明可行的，由全国人大及其常委会及时修改有关法律；修改法律的条件尚不成熟时，可以延长授权的期限，或者恢复施行有关法律规定（修正草案第八条）。三是增加规定：国务院可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项，在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用行政法规的部分规定（修正草案第二十三条）。

  （四）完善全国人大及其常委会的立法权限、立法程序和工作机制。近年来，全国人大及其常委会在加强和改进立法工作、完善立法制度机制方面有不少创新举措。总结实践经验，对全国人大及其常委会的立法权限、立法程序和工作机制作如下修改完善：一是根据实践需要，进一步明确全国人民代表大会和全国人大常委会“根据宪法规定”行使国家立法权，并增加规定：全国人民代表大会可以授权全国人大常委会制定法律（修正草案第六条）。二是根据实践做法，并与修改后的全国人大议事规则相衔接，进一步明确：常委会决定提请全国人民代表大会会议审议的法律案，可以适时组织代表研读讨论，征求代表的意见（修正草案第九条）。三是适应特殊情况下紧急立法的需要，增加规定：列入常委会会议议程的法律案，遇有紧急情形的，也可以经一次常委会会议审议即交付表决（修正草案第十一条）。四是完善法律案的终止审议程序，将现行立法法关于法律案终止审议的规定修改为：列入常委会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的，委员长会议可以决定终止审议，并向常委会报告；必要时，委员长会议也可以决定延期审议（修正草案第十三条）；五是根据实践需要，在现行立法法规定有关国家机关可以向全国人大常委会提出法律解释要求的基础上，明确国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人大各专门委员会可以向全国人大常委会“提出相关法律案”（修正草案第十四条）。六是贯彻党中央关于推进科学立法、民主立法、依法立法，丰富立法形式，统筹立改废释纂等要求，总结实践经验，增加规定：全国人大及其常委会坚持科学立法、民主立法、依法立法，通过制定、修改、废止、解释法律和编纂法典等多种形式，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性（修正草案第十五条）；全国人大及其常委会作出有关法律问题的决定，适用本法的有关规定（修正草案第十七条）。七是总结实践经验，增加规定“专项立法计划”（修正草案第十六条）；全国人大常委会工作机构编制立法技术规范（修正草案第二十条）；全国人大常委会工作机构加强立法宣传工作，通过多种形式发布立法信息，介绍情况，回应关切（修正草案第二十二条）。八是总结实践做法，明确法律签署公布后，法律文本以及发布的公告，草案的说明、审议结果报告等，应当及时在全国人大常委会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载（修正草案第十九条）；同时，进一步明确地方性法规公布后，法规、条例文本以及发布的公告，草案的说明、审议结果报告等也要相应公开（修正草案第二十六条）。九是根据党中央精神和实践做法，明确基层立法联系点的地位和作用，增加规定：全国人大常委会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见（修正草案第二十一条）。

  （五）适应监察体制改革需要补充相关内容。根据宪法和监察法的规定，与全国人大组织法等有关法律、决定相衔接，对监察委员会的有关内容作了如下补充完善：一是在有关立法权限的规定中明确：监察委员会的产生、组织和职权属于只能制定法律的事项（修正草案第七条）。二是在有关立法程序的规定中明确：国家监察委员会可以向全国人大及其常委会提出法律案、审查相关法规等方面的要求（修正草案第三十条、第三十七条第一项）。三是增加规定：国家监察委员会根据宪法和法律、全国人大常委会的决定，制定监察法规，报全国人大常委会备案（修正草案第三十六条）。

  （六）完善地方性法规、规章的权限和程序。根据新情况新需要，总结实践经验，对地方性法规、规章的立法权限和程序作出修改完善：一是关于设区的市可以行使地方立法权的事项，将“环境保护”修改为“生态文明建设”，并增加规定“基层治理”（修正草案第二十四条、第二十八条）。二是贯彻国家区域协调发展战略，根据地方实践经验，增加规定：省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人大及其常委会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施；省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制（修正草案第二十五条）。三是扩大规章的制定主体，根据有关法律规定和实践需要，在部门规章制定主体中增加规定“法律规定的机构”（修正草案第二十七条）。

  （七）完善备案审查制度。对法规、规章和其他规范性文件实行备案审查，是维护国家法治统一的一项重要制度。贯彻党中央精神，总结近年来的实践经验，进一步完善备案审查制度。一是完善主动审查制度，明确专项审查相关内容，修改现行立法法第九十九条第三款并单列一条，第一款规定：全国人大专门委员会、常委会工作机构可以对报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等进行主动审查，并可以根据需要进行专项审查；增加一款，作为第二款：国务院备案审查工作机构可以对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例，部门规章和省、自治区、直辖市的人民政府制定的规章进行主动审查，并可以根据需要进行专项审查（修正草案第二十九条）。二是建立健全备案审查衔接联动机制，增加规定：备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制，对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议，及时移送有关机关处理（修正草案第三十三条）。三是贯彻党中央精神，总结实践做法，明确法律法规清理制度，增加规定：对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章和其他规范性文件，应当根据维护法制统一的原则和改革发展的需要进行清理（修正草案第三十四条）。

  此外，还作了一些文字表述和法律衔接方面的修改完善，并对个别条文顺序作了调整。

  《中华人民共和国立法法（修正草案）》和以上说明，请审议。